FUNCIONES DEL ESTADO

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El estudio de la actividad gubernamental, es en esencia, el de la política impositiva y de gastos. La clasificación de las funciones públicas que parece como la más apropiada es la propuesta por el profesor Richard Musgrave (2) por cuanto tiene la enorme ventaja de hacer coincidir las grandes funciones del sector público con los dominios relativamente bien delimitados del análisis económico. La clasificación de Musgrave propone tres grandes funciones o ramas del presupuesto del Estado: Asignación, Distribución y Estabilización. Estas funciones son separadas una de la otra, pero estrechamente interrelacionadas. La provisión de distintos servicios gubernamentales (e.g. educación) y su fuente de financiamiento (contribuciones y tributos) producen variados efectos: afectan la renta real, ya que las propiedades distributivas de los impuestos acarrearían cambios en la oferta de factores productivos, al alterar el ingreso real de los propietarios y el numero de unidades disponibles del mismo; pérdida de la eficiencia en consumo, al modificar las pautas de consumo y por ende de la producción, reduciendo el nivel de satisfacción de los consumidores, y por ultimo, alteraciones en la eficiencia técnica de la empresa, al ocasionar modificaciones de la organización y métodos de la producción.

Rama de asignación
El objetivo de esta rama es realizar los ajustes apropiados en la asignación de recursos efectuada por el mercado, visto su fracaso en cumplir con los requisitos exigidos por la eficiencia, los cuales, generalmente no prevalecen en el mundo real. La intervención pública puede revestir en esta función dos formas diferentes. De una parte, ella puede materializarse en la utilización de medidas impositivas y/o de subsidios, o simplemente reglamentarias, destinadas a organizar la actividad privada de manera más propicia y eficiente. La otra forma de intervención es el control directo por parte del Estado de la producción de bienes y servicios públicos.

Uno de los problemas que confronta esta rama tiene que ver en como inducir a la gente a revelar sus preferencias individuales en materia de necesidades sociales. En el caso de las necesidades privadas, las preferencias individuales son atendidas a través del sistema de precios. Esta solución no es aplicable en el caso de las necesidades sociales, puesto que, deben consumirse la misma cantidad de bienes y servicios por todos los miembros de la sociedad. Si los costos habrían de repartirse según las preferencias individuales, deberían cargarse precios diferentes a los diversos consumidores, o distribuirse en diferentes impuestos. Los impuestos de la función asignación están destinados a cubrir el costo de los servicios públicos. Al establecer impuestos se transfieren recursos del uso privado al uso público. El mecanismo impuesto-gasto como medio de transferencia, permite detraer recursos de la satisfacción de necesidades privadas para llevarlos a la satisfacción de las necesidades públicas.

Rama de distribución
La distribución de la renta y la riqueza en una economía de mercado dependen de cierto un número de factores, que incluyen entre otros, la legislación sobre herencias, la distribución innata del talento, las oportunidades educativas, la movilidad social y aun la estructura del mercado. Como resultado de estos factores tiene lugar un estado de distribución de la renta con grados variables de igualdad o desigualdad. En tanto y cuanto, una cierta mayoría lo considere no equitativa en uno o varios aspectos sociales, es justificable la intervención pública para corregir situaciones de pobreza crítica, atención a niños y ancianos y así sucesivamente. Es así, que debe establecerse un mecanismo mediante el cual puedan hacerse correcciones al estado de distribución, de manera ordenada y sin causar el menor daño posible al funcionamiento eficiente del mercado. El modo más fácil y directo de instrumentar el ajuste deseado es hacerlo mediante un sistema de impuestos y pago de transferencias, por cuanto, si este sistema se pone en práctica adecuadamente, implica un mínimo de interferencias con la asignación de recursos determinada por el sistema de precios. Alternativamente, la distribución puede ser hecha a través del mecanismo impuesto progresivo-gasto redistributivo (educación, salud, vivienda, etc.). Finalmente la redistribución puede ser alcanzada también mediante un sistema de impuestos al consumo de bienes de lujo realizado por las clases de elevados ingresos, combinado con un programa de subsidio a los bienes de primera necesidad. La escogencia de cualquiera de los instrumentos fiscales mencionados no está exenta de los problemas relativos a la pérdida de la eficiencia económica o al balance deseado por la sociedad entre los objetivos de eficiencia y equidad.

Rama de estabilización
La función de la rama de estabilización es la de mantener un alto nivel de utilización de los recursos productivos y un valor estable de la moneda. Una economía libre que no esté controlada tiende a fluctuaciones más o menos pronunciadas de los precios y el empleo, con tendencia a corto plazo a surgir desajustes de naturaleza coyuntural que conduzcan al paro o la inflación. Por lo tanto, tiene vital importancia para el éxito de los sistemas económicos libres el desarrollo de medidas compensatorias para mantener por un lado, un alto nivel de empleo cuando la actividad económica privada amenaza con decaer y, que puedan sostener por otra parte, la estabilidad del nivel de precios cuando la demanda amenaza con exceder la oferta disponible. En la lucha contra el paro (desempleo), la política fiscal puede ser utilizada para aumentar el nivel total de gastos, y que ’estos a su vez, eleven el nivel de empleo. El nivel de demanda global puede ser aumentado de diversas maneras: el gobierno puede incrementar sus propios gastos en bienes y servicios; puede hacer gestiones conducentes a un aumento del nivel de gastos privados o, puede combinar ambas medidas. Si se desea un aumento de los gastos privados esto puede lograrse por dos vías: realizando transferencias, a fin de aumentar el poder de compra de determinadas categorías sociales, especialmente si son de alta propensión al consumo, o reduciendo los impuestos, aumentando así la cantidad de renta disponible para uso privado. En situaciones de depresión, un aumento de los gastos lleva ordinariamente a una expansión en la producción real y el empleo.

Supongamos ahora que la demanda global excede de la producción factible a los precios corrientes. Tal situación provoca inflación, por tanto, deben hacerse ajustes fiscales que eviten un aumento de los gastos totales. Los ajustes necesarios son inversos a los usados en el caso de depresión. Los gastos del gobierno en bienes y servicios deben ser reducidos, las tasas impositivas aumentadas y suprimir los pagos por transferencias.

Interdependencia entre las funciones
Como bien habíamos apuntado anteriormente, las funciones del Estado están vinculadas ’íntimamente entre si: cambios o modificaciones en una función, acarrean inevitablemente alteraciones en las demás. De allí su carácter interdependiente.

Asignación y distribución
El nivel de asignación de recursos para la satisfacción de las necesidades sociales, está en función del nivel de gastos públicos en bienes y servicios. Es presumible, si se aspira a un aumento de los gastos públicos destinado a una mayor provisión de servicios públicos, que éstos se financien con impuestos adicionales a las clases de elevados ingresos. Por ello los pobres, obviamente, serían partidarios de un mayor presupuesto para la función asignación, ya que, les implicaría un coste nulo o muy pequeño. Por el contrario, los ricos se opondrían a dicho aumento, por cuanto el precio unitario que pagarían por los servicios públicos adicionales seria excesivamente alto. La opinión cambia radicalmente en las clases de bajos ingresos, cuando el peso relativo del presupuesto de la función asignación les aumenta a causa de la mayor contribución tributaria que tendrían que hacer estas clases. Ello, sería así ya que la base tributaria se ampliaría hacia abajo, y haría excesivamente costoso la ampliación de los servicios públicos para las clases de menores ingresos.

Las actitudes de la sociedad frente a una mayor provisión de bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades sociales, suelen no coincidir con los esquemas distributivos de la renta, en la medida que el instrumento impuesto-transferencia imponga un mayor sacrificio fiscal, resultante de la reducción del ingreso real.

Asignación y estabilización
En tiempos de desocupación, cuando se hace necesaria una expansión de la demanda global, el incremento de los gastos públicos, o la reducción de impuestos, suelen ser medidas propuestas como solución. Similarmente, en tiempos de inflación, la situación llama a una reducción del gasto, o a un aumento de las tasas impositivas. Por tanto, una política fiscal de naturaleza expansiva que conduzca a una sobreproducción de bienes y servicios sociales, encontraría abierta oposición en aquellos miembros de la sociedad que no desean un aumento de tales bienes. De igual manera, se opondrán aquellos miembros de la sociedad que aspiran que el Estado aumente la provisión de bienes y servicios, cuando la situación reclama adoptar medidas restrictivas del gasto.

Distribución y estabilización
Bajo severas condiciones de desempleo es común otorgárseles reducciones impositivas a aquellos grupos de personas de bajos ingresos. Ya que la reducción fiscal produciría en ellas una mayor propensión al gasto, que si se tratare de personas de elevados ingresos. El caso contrario, en épocas de inflación, el aumento de las tasas impositivas a las personas de bajos ingresos para contrarrestar el aumento en el consumo es la medida apropiada. Las actitudes de los miembros de la sociedad hacia los aumentos o disminuciones de los impuestos pueden ocasionar modificaciones en la distribución de la renta de las personas, según el atractivo que ellas tengan hacia la imposición progresiva o regresiva.




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